서울시 교통정책 평가 토론

재정투자, 신규정책 이전에 대중교통 소유구조부터 개선해야

김상철 / 나라살림연구소 연구위원

노동당서울시당 사무처장

출처: 서울특별시, ｢서울교통비전 2030｣, 2013. 5. 23.

가장 눈에 띄는 것은 2030년까지 승용차 통행률을 30% 절감하고, 대중교통 평균 통근시간 역시 30% 감축하고, 녹색교통수단의 이용비율을 30% 높이겠다는 계획으로, 이는 기존의 형식적인 수요관리 대책에서 벗어나 상당히 적극적인 자가용 수요관리를 하겠다는 의지를 보이는 것이라 할 수 있음.

좀더 구체적으로 보면, ‘11개 약속’으로 표현된 세부 계획상 수단은 보행과 자전거중심의 생활환경 조성, 철도 중심의 대중교통체계, 이동저감 사회 구축 등으로 보이는데 여기서 보행과 자전거 중심의 생활환경 조성이라는 목표는 이동저감 사회 구축이라는 정책 목표와 호응하는 내용이라고 할 수 있음.

직주 분리와 생활권의 광역화로 인한 높은 이동거리는 결국 이동에 따른 다양한 사회적 비용을 수반하는데 이를 보행이나 자전거교통으로 보충한다는 것은 직주 근접과 다원화된 도시 구조를 전제하기 때문임. 그리고 자가용 중심의 이동은 철도 중심의 대중교통체계를 통해서 흡수하면서 수요관리 정책을 시행하겠다는 것으로 보임(여기서 철도 중심의 교통체계 구성은 ‘광역교통망 연계’이며, 이는 현행 자가용 수요가 시경계를 오가는 장거리 수요라는 점을 감안할 필요가 있음).

○ 백남철 이사의 발제문에서 지적한 ‘교통수요관리’ 정책의 부재라는 측면에 각별하게 공감함. 특히 지속적인 도로건설수요가 나타나는 요인에 대해 적극적으로 대응하지 못했던 서울시의 교통정책에 대한 평가는 매우 중요함.

이와 덧붙여 변화된 교통 트렌드와 지하철과 BRT 시스템을 ‘전일적’으로 접근하는 시각과 함께 혼잡통행료의 현실화 등은 매우 시사적인 제안이라고 판단함.

○ 이영수 연구위원은 그동안 대중교통 이슈에서 사각지대에 놓여 있었던 노동권 문제와 관련하여 각별한 관심을 보이면서 노동조건의 향상에 바탕을 둔 대중교통 체계의 개선방향을 제시하고 있다는 점에서 매우 돋보임.

특히 최근에 공개된 맥킨지 보고서에서 나온 무임승차 및 시간대별 탄력운영의 제안에 대한 비판과 택시 요금인상에도 불구하고 사납금 제도의 관리소홀로 인해 나타나는 문제, 그리고 통상 대중교통 정책에서 논의되지 않는 스마트카드의 문제까지 지적한 부분은 정책 집행자의 관점에서가 아니라 이용자-노동자의 관점에서 교통정책을 접근하는 시각을 제공함.

덧붙여 눈여겨 볼 대목은 대중교통의 공공성 강화를 위해 최근 사회적 이슈로 등장한 공영제 문제에 대한 전향적인 접근을 요구한 것과 대중교통수단에 대한 사회적 적자의 사회적 합의구조를 촉구한 것 역시 중요한 제안이라고 생각함.

○ 전반적으로 발제자들의 논지에 대해 동감을 표하면서도 좀 더 치밀하게 다루었으면 하는 부분이 있는데 하나는 ‘개인이동수단’에 대한 접근법과 대중교통의 이용정책 이전에 존재하는 소유구조의 측면이 그러함.

백남철 이사는 발제문에서 1인가구의 증가에 따른 개인이동수단의 증가가 지속적으로 늘어날 것이라고 전망했음. 변화의 추세에 있어서 충분히 인정되는 부분이지만 그것을 ‘당연한’ 흐름으로 볼 것인가에 대한 정책적 판단은 반드시 필요하다고 생각함(특히 주차장 문제를 언급한 부분의 경우). 또한 대안적인 교통수단으로 케이블카 건설을 제안하고 있는데 이 역시 최근까지 논란이 되고 있는 북한산 케이블카와 같이 교통수단보다는 관광자원으로서 악용될 수 있는 개연성이 충분함.

이영수 연구위원이 지적하긴 했지만, 서울시 대중교통문제를 접근하는데 가장 중요한 요소는 운영방식보다는 소유구조의 측면임. 현재 서울시 대중교통시스템 중에서 공영으로 유지되는 것은 지하철 밖에는 없음. 결제시스템인 스마트카드도 버스도 모두 민간사업자를 전제로하는 사업구조를 가지고 있음. 기본적으로 대중교통시스템의 공공성이 확보되지 않는 상황에서는 대중교통에 대한 재정 투자는 필연적으로 사업자에 대한 보조로 갈 수 밖에 없는 상황임, 기본적으로 보조금이 지급됨에 따라 비례하는 공공성이라는 측면이 적극적으로 고려되어야 함.

○ 덧붙여 대중교통 정책에서 빠지지 말아야 하는 것은 도로에 대한 신설/관리 예산과 관련된 부분임.

실제로 박원순 시장이 들어선 2012년과 2013년 모두 도로관련 예산이 줄어들기 보다는 오히려 늘어나는 추세를 보였음. 특히 도로에 대한 관리정책으로의 전환을 주장하면서도 신규 도로건설에 대한 예산편성을 줄이고 있지 않기 때문에 결과적으로 도로예산의 총량이 제대로 관리되고 있지 못하는 것임.

※ 매년 신규 도로건설사업이 6~70건이고 매년 신규 주차장 건설사업이 10여 곳인 것이 서울시의 고질적인 예산편성 현황인데 이런 예산편성은 사실상 관행적인 것

기존의 대중교통 재정구조에 대한 개선없이 재정투자만을 늘리는 방식으로는 효과적이고 지속적인 재정계획을 수립하는데 한계가 있을 수 밖에 없음(안 그래도 각 분야에서 예산분배에 대한 요구가 늘어나고 있음). 특히 연간 3,000억원 규모로 고정되어 있는 도시철도 신설 투자재원의 경우에는 그 자체로 구조조정이 필요하다고 판단함.

○ 또한 이번 토론회가 예정된 지방선거를 둘러싼 정책적 개입이라는 점에서 ‘경전철’ 문제를 언급하지 않을 수 없음.

기본적으로 법정 계획인 [도시철도기본계획]의 전체 노선을 민자사업을 전제로 수립하는 것이 법의 취지에 적합하냐는 것을 지적하지 않을 수 없음. 통상적인 민자사업의 절차는 사업자의 사업제안을 통해서 시작하는데 아예 민자사업을 전제로 한 사업추진은 정책투자대안과의 상호검증을 불가능하게 만듬. 기술적으로는 타당성을 검증하는 기준 자체가 달라짐(예를 들면 통행시간가치의 문제).

또한 서울이라는 도시는 상대적으로 굉장히 유동적인 도시 형태를 지니고 있으며 아직까지 그것이 고정되어 있지 않음. 하지만 경전철 자체는 굉장히 ‘고정적인’ 교통수단으로 도시구조의 변화에 조응하는데 한계가 있음. 따라서 대안적인 측면에서 보면 오히려 버스를 통한 교통 수단이, 특히 현행 경전철 노선과 같이 지선 기능을 담당하는 경우에는 더욱 적절하다고 판단됨. 따라서 작년에 나온 경전철 계획은 전면적으로 제고되는 것이 타당함.

○ 마지막으로 서울시 교통행정체계의 개편을 언급하고자 함. 도시기반시설본부가 지하철이나 경전철의 민간투자사업 업무를 총괄하고, 특히 민간사업자와의 협상까지 전담함. 하지만 건설이 완료된 시점에서는 교통본부에서 담당함.

- 하지만 성격의 측면에서 보면 도시기반시설본부는 엔지니어링부서에 가까우며 교통정책에 대한 정책적 판단보다는 민간투자사업의 추진 자체에 정책적 유인을 가지고 있는 부서임.

- 또한 지금과 같이 교통수단별로 나뉘어진 행정체계는 필연적으로 이용자보다는 사업자와 더욱 밀접한 관계를 유지할 수 밖에 없는 구조임. 따라서 이용자위원회의 신설 등을 통해서 대중교통정책에 대한 시민참여 및 감시가 좀더 면밀하게 이루어질 수 있도록 하는 변화가 필요함. 특히, 실제 대중교통 이용자의 관점이 반영될 수 있는 것이 중요함.  [끝]